L’institutionnalisation de l’évaluation des politiques publiques en Europe. Etude comparée des dispositifs institutionnels en Belgique, en France, en Suisse et aux Pays-Bas

Promoteur : M. Jean-Louis GENARD (ULB) - Co-promoteur : M. Frédéric VARONE (UCL) - Membres du jury : Mme Odile DAURMONT (ULB), MM. Alain ERALY (ULB), Paul MAGNETTE (ULB) & Pierre MULLER (IEP-Paris)

Soutenue à l'Université libre de Bruxelles le 16 mars 2004

Cette thèse étudie les processus d’institutionnalisation de l’évaluation des politiques publiques dans quatre pays européens : la Belgique, la France, la Suisse et les Pays-Bas. Cette analyse est structurée en quatre temps que nous décrivons ci-dessous.

Dans un premier temps, l’introduction offre une présentation générale de l’objet de notre étude. L’évaluation des politiques publiques est un instrument de pilotage de l’action publique qui est utilisé dans de nombreux pays occidentaux. Cette pratique s’est développée, dans quelques pays pionniers tels que le Canada, les États-unis et la Suède, à partir des années 1970 avant d’essaimer et de se généraliser au cours de la dernière décennie. En raison de ses finalités pratiques, l’évaluation des politiques publiques peut être mobilisée par les acteurs politico-administratifs au moment tant de la décision ou de l’élaboration d’une politique que de sa mise en œuvre.

Depuis ses origines, l’État veille à bénéficier d’une expertise qui le guide dans la conduite de son action. C’est l’étude de l’évolution (chapitre 1) des dispositifs réflexifs qui constitue le point de départ de notre recherche. Cette analyse nous permet de dresser un panorama historique des procédés et des instances chargés de la production d’un savoir expert. Cette présentation historique met en évidence l’importance du savoir et de son autonomisation progressive dans la conduite de l’action publique.

Afin de clarifier un certain nombre de concepts, il est important de s’attarder sur l’évaluation des politiques publiques qui est au cœur de notre étude (chapitre 2). L’évaluation est une pratique pluridisciplinaire qui, très rapidement, s’est autonomisée des disciplines académiques auxquelles elle emprunte les techniques et méthodes. Cette autonomisation passe par une spécialisation, notamment à travers la publication de revues internationales. En raison de l’existence d’un jargon et d’enjeux propres à ce champ, telle que l’opposition entre différentes finalités, nous ne pouvons faire l’économie d’une présentation synthétique de l’objet « évaluation » qui va de la définition jusqu’aux catégories d’évaluateurs en passant par les dimensions théoriques et pratiques qui sont élaborées depuis plusieurs décennies.

Enfin, cette introduction se clôture avec la présentation de la problématique et des questions qui fondent notre recherche doctorale. Parmi les nombreuses questions que suscite l’étude de l’évaluation des politiques publiques (développement méthodologique, analyse sectorielle, etc.), cette thèse se focalise sur l’institutionnalisation de la pratique au niveau central. En présentant la problématique et les questions de recherche  (chapitre 3), nous cherchons à comprendre la faible implication des politologues, et plus particulièrement des analystes de politiques, pour l’étude de ce qui est traditionnellement présenté comme la dernière étape du cycle d’une politique publique.

Dans ce travail, nous abordons l’évaluation à travers le prisme de l’analyse institutionnelle. En effet, la conception et le choix du dispositif nous semblent aussi importants à étudier que le choix des méthodes. Partant de là, il est nécessaire de clarifier les concepts que nous allons utiliser. C’est l’objectif poursuivit dans la première partie qui, d’un point de vue théorique, se concentre sur les notions d’institution et d’institutionnalisation.

Nous entamons cette partie en nous focalisant sur l’approche institutionnelle et sur les concepts d’institutions et d’institutionnalisation tels qu’ils sont définis, dans la littérature des sciences sociales (chapitre 4). En mettant l’accent sur les définitions classiques nous opérons une discrimination entre les différents auteurs qui recourent au même concept dans des acceptions très différentes. Ainsi, en ce qui concerne les institutions, nous distinguons les conceptions à caractère normatif de celles qui mettent l’accent sur les aspects structurels. Ensuite, l’institutionnalisation est appréhendée comme un processus de création et d’adaptation. C’est sur ce dernier élément que nous mettons tout particulièrement l’accent. En effet, la question de la construction et du changement institutionnels constitue le point central de notre analyse.

C’est dans la perspective de trouver les prémices explicatives au changement institutionnel que nous interrogeons certaines théories des sciences sociales. L’ancrage théorique est contenu dans des courants très différents que sont le (néo-)institutionnalisme (historique, économique et sociologique) (chapitre 5) et l’analyse organisationnelle (sociologie des organisations, théorie de la contingence, analyse des réseaux et écologie des populations) (chapitre 6). Au-delà de leurs diversités apparentes, nous considérons ces courants comme complémentaires étant donné que les zones d’ombre des uns sont prises en compte par les autres. C’est donc la combinaison de ces théories relativement cloisonnées qui nous permet d’appréhender l’institutionnalisation dans une relative globalité (chapitre 8).

Cette partie se clôture par un dernier chapitre (chapitre 9) où nous nous focalisons sur la notion de « dispositif institutionnel ». Un dispositif se compose d’organisations et de règles qui contribuent au développement et à la pérennité de la pratique évaluative dans un pays. Nous en précisons les attributs afin d’en proposer une typologie idéal-typique se basant sur deux dimensions qui nous semblent les plus pertinentes (le degré d’ouverture et la finalité).

La deuxième partie se concentre sur l’institutionnalisation de l’évaluation des politiques publiques, la variable dépendante de notre recherche. Telle que nous la concevons, l’institutionnalisation correspond à une « routinisation » du recours, attendu sinon obligatoire à l'évaluation et peut dès lors être mesurée à l’aune de sa pratique effective au sein des instances politico-administratives.

Dans une perspective comparée, plus large que celle de notre étude empirique, nous réfléchissons à la possibilité d’élaborer un indice théorique de mesure de l’institutionnalisation permettant de dessiner un état des lieux international. A la suite de cette présentation générale, nous précisons quelles sont les motivations qui guident nos choix pour les études qualitatives. Cette justification porte tant sur les cas retenus que sur la méthode. En effet, l’analyse comparative est stimulante et enrichissante même si elle impose une attention particulière sur les questions de méthode et une certaine prudence lors de l’élaboration du cadre théorique et conceptuel (chapitre 9).

Ensuite, nous présentons une description qualitative de l’institutionnalisation de l’évaluation dans chacun des pays étudiés (Belgique, France, Suisse et Pays-Bas). Pour cela, nous mettons l’accent sur l’historique des processus, la configuration des dispositifs actuels aux niveaux parlementaire et exécutif ou auprès des organes de contrôle ainsi que sur le développement régional et/ou en réseau de la pratique évaluative (chapitres 10 à 13). Les principaux enseignements de ces présentations qualitatives sont ensuite synthétisés d’un point de vue national (chapitre 14).

La troisième partie explique les processus de construction et d’adaptation des dispositifs institutionnels. Nous présentons (chapitre 15) et testons les hypothèses explicatives de l’institutionnalisation de l’évaluation des politiques publiques. Pour ce faire, nous mettons l’accent sur la vision dynamique de l’institutionnalisation perçue comme un changement par rapport à une situation où il n’y a pas de dispositif institutionnel (création) et par rapport à une situation où il existe un dispositif institutionnel (adaptation et/ou suppression).

Nous retenons deux grandes catégories d’hypothèses. De manière schématique, nous pouvons dire que les premières définissent l’espace des possibles au sein duquel est construit le dispositif institutionnel tandis que les secondes déterminent la nature et l’ampleur du problème.

La première catégorie (chapitre 16) mobilise des variables structurelles caractéristiques politico-administratives des régimes dans lesquels doivent s’insérer les dispositifs d’évaluation. Il nous semble que la nature de ces régimes influence les configurations des dispositifs institutionnels d’évaluation. Les hypothèses liées à des variables structurelles sont nombreuses. Nous nous concentrons sur les suivantes : la prépondérance du pouvoir exécutif sur le législatif, le poids des structures partisanes, la structuration de l’administration et le système d’association d’intérêts.

Au-delà des explications structurelles, il est également important d’attirer l’attention sur l’influence des phénomènes conjoncturels (chapitre 17) selon lesquels le recours à l’évaluation se justifie parce que cette pratique apparaît comme l’instrument adéquat à la résolution de problèmes. Ceux-ci peuvent se manifester de différentes manières : crise de légitimité des pouvoirs publics, déficits publics, etc. C’est à cette occasion que nous étudierons la nature des porteurs de projets et leurs modalités d’action y compris à travers les conflits qui peuvent surgir.

En conclusion, l’originalité de cette thèse réside dans la manière dont nous abordons les institutions et l’institutionnalisation. La construction de dispositifs institutionnels permet, par l’agrégation d’éléments procéduraux et organisationnels, de dépasser la singularité descriptive qui caractérise un grand nombre d’études institutionnelles. A cela, il convient d’ajouter la vision dynamique que nous avons de l’institutionnalisation qui représente un processus dont nous cherchons à comprendre les origines. Les explications mobilisent le poids des institutions auquel nous ajoutons, dans le but de prendre en compte des éléments rarement retenus par les théoriciens du néo-institutionnalisme, la volonté des acteurs.

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