L'actualité récente, en particulier en Belgique, a banalisé le diagnostic d'un décalage profond entre Etat et société civile, entre le fonctionnement des dispositifs administratifs et les changements sociaux, en même temps qu'elle mettait en évidence une impuissance de l'administration à se réformer.

Alors même qu'une des fonctions traditionnellement dévolue à l'appareil administratif était d'encadrer, de réguler, voire d'anticiper le changement social, il semble aujourd'hui que la pesanteur bureaucratique, et les blocages qui en sont devenus constitutifs, ait rendu crédible l'hypothèse d'une administration fonctionnant largement contre la société. C'est à bien des égards une telle impression qu'ont laissée les analyses médiatiques, mais aussi théoriques ayant pour objet ce qu'on a appelé récemment les « dysfonctionnements » de l'appareil d'Etat.

En réalité, force est de reconnaître que cette hypothèse, souvent défendue de manière globalisante, et prenant la forme d'une mise en accusation, n'a pas fait l'objet de recherches approfondies, pouvant être étayées par des analyses empiriques convaincantes et exploitables. A vrai dire, de manière générale, en Belgique, les analyses scientifiques fines des appareils d'Etat sont relativement peu nombreuses. Et lorsqu'elles existent, elles sont souvent organisées autour d'angles d'attaques parcellaires, plutôt que de recourir à des approches pluridisciplinaires.

En particulier, à l'ULB, le département de sciences politiques a jusqu'ici fort peu développé et initié des recherches, et notamment des recherches doctorales, portant sur l'administration.
C'est à un tel manque que devrait commencer à répondre ce projet.

L'approche de l'appareil administratif sous l'angle de ses capacités d'intégration du changement social et d'adaptation à l'évolution sociale, ainsi que sous celui de sa capacité de réforme interne, nous semble particulièrement pertinente à la fois au niveau théorique et au niveau pratique.

Au niveau théorique, dans la mesure où une telle approche devrait permettre de cerner très directement la logique du fonctionnement administratif dans ses rapports avec les évolutions de l'environnement, en particulier au niveau de la société civile ou de l'appareil politique. De telles analyses devraient éclairer sociologiquement et politiquement la place de l'appareil administratif au sein des dispositifs de pouvoir. Si les recherches sur le fonctionnement bureaucratique sont abondantes dans la tradition sociologique, par contre, des travaux contemporains sur les dispositifs administratifs en Belgique, leur position au sein des processus décisionnels, leurs fonctions dans les transactions entre Etat et société, les stratégies dont elles sont l'objet de la part des différents acteurs politiques,.... tout cela, qui devrait être au centre d'une science politique de l'administration, demeure très largement inexploré.

Au niveau pratique, parce qu'il s'agit là de connaissances essentielles pour réfléchir aux nécessaires réformes de l'administration. Les années qui viennent seront très certainement celles de l'élaboration et de la mise en oeuvre de telles réformes, des réformes qui risquent de se faire dans la précipitation, avec des objectifs de courte portée, et avec une connaissance seulement parcellaire de leur objet. La construction d'un lieu scientifique, bénéficiant de l'autonomie et de l'indépendance requises, permettant l'observation, l'évaluation et la réflexion de ces processus paraît donc essentiel.

Les travaux initiés par et autour de ces recherches devraient porter notamment

- sur une analyse approfondie des obstacles au changement générés par les structures administratives elles-mêmes. Il s'agirait notamment de mesurer la pertinence, dans le contexte belge, des hypothèses développées par Crozier à propos de la société française, bloquée par ses structures administratives. En effet, un certain nombre de facteurs soulignés par Crozier pour étayer sa thèse n'ont pas d'exacts correspondants en Belgique (par exemple l'existence d'une haute école d'administration créant un véritable corps de fonctionnaires, avec ses spécificités,...) alors que d'autres facteurs explicatifs paraissent jouer en Belgique un rôle tout à fait spécifique (la politisation de la fonction publique par exemple).

- cette première analyse devrait également permettre de mieux cerner la place des administrations au sein du système politique belge. En particulier, il s'agirait de mesurer, notamment au travers d'analyses empiriques détaillées, l'autonomie dont dispose en Belgique le système administratif par rapport aux autres instances qui forment et occupent les appareils d'Etat, les cabinets ministériels, les stratégies des partis politiques,... ainsi que par rapport à la manière dont se construit en Belgique la gestion des appareils administratifs (compromis politiques, équilibres politiques,...). Ces analyses permettraient de comprendre les formes prises en Belgique par les processus de rationalisation qui caractérisent la contemporanéité politique;

- dans cette optique, il serait extrêmement instructif de connaître les pratiques réelles du changement administratif, la manière dont il se construit, dont il est mis en oeuvre, ses effets ainsi que l'écart entre les ambitions et la réalité observable. Les multiples contacts noués au CERAP avec les administrations comme les contenus des travaux d'étudiants-fonctionnaires du DES en administration publique, mettent en évidence à la fois une très forte conscience du décalage entre fonctionnement administratif et attentes de la société civile, une volonté de changement très présente, des critiques sévères et récurrentes à l'égard de l'impuissance administrative et du pouvoir politique, et, enfin, l'existence de pratiques concrètes orientées vers le changement.

Il s'agirait là

- de percevoir plus clairement la position des membres de la fonction publique par rapport à leur profession et, en particulier par rapport à la question de la nécessaire évolution des administrations;

- de favoriser des analyses empiriques (procédures de mise en place, efficience, résultats,...) du changement au sein des structures administratives, à la fois de manière interne par exemple au travers de nouvelles politiques de gestion du personnel (évaluation, formation permanente, modernisation des techniques, introduction de pratiques managériales...) et de manière externe au travers de tentatives d'adaptations au changement social (par exemple, au sein du système judiciaire, les pratiques de médiation pénale,...). Ces analyses devraient permettre de s'interroger sur les obstacles internes à de telles politiques (par exemple, l'articulation du changement sur les nécessités inhérentes à toute fonction publique, par exemple la question du statut du fonctionnaire,...)

- de porter un diagnostic rigoureux sur la signification et la portée de ces prises de conscience (audits internes,...) et de ces réformes (nouveaux métiers, politique de transparence, tentatives de dépolitisation,...), et notamment de mesurer les conditions dans lesquelles elles sont mises en oeuvre de manière à comprendre leur impact réel. Ainsi, peut-on supposer que les tentatives de changement portées par les administrations elles-mêmes, ou initiées par l'exécutif, se heurtent à un ensemble d'obstacles qui, à chaque fois, contribuent à en atténuer radicalement la portée (que ce soit le corporatisme, les stratégies de préservation des équilibres politiques acquis par les politiques de colonisation de l'appareil d'Etat, l'éparpillement des pouvoirs propre à la Belgique, les formes de concertations qui y sont pratiquées,...)

- de favoriser des analyses comparées de la question des administrations face au changement, en particulier au sein des différents pays de la communauté européenne. Comme le montrent de nombreuses études -et même si le problème a pris une acuité particulière en Belgique- tous les pays industrialisés se trouvent confrontés à cet égard à des difficultés comparables, renforcées ou atténuées par des traditions et des contextes culturels, sociaux et politiques spécifiques. Depuis plusieurs années déjà, certains pays ont mis en oeuvre des politiques administratives novatrices, comme plus globalement d'ailleurs des politiques du service public (la gestion de celui-ci pouvant d'ailleurs être confiée au secteur privé) dont il s'agirait de comprendre la pertinence, la dynamique d'émergence, les conditions de mise en oeuvre, les effets réels,... Par ailleurs, des traditions administratives différentes génèrent des modèles dont les capacités d'adaptation au changement ne sont nullement identiques. Ces analyses, menées dans une perspective d'analyse comparée, permettraient notamment de mesurer à ces expériences, les tentatives et projets propres à la Belgique.